人口增量第一的浙江，開始“搶農民”

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作者|李益文 來源|時代財經APP(ID：tf-app)

意料之中，浙江宣布全省（杭州市區除外）將全面取消落戶限制政策。

根據浙江省政府官網近日公布的《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度 有序推進農業轉移人口市民化實施方案》（以下簡稱《方案》），7月22日起全省（杭州市區除外）全面取消落戶限制政策，同時進一步放開放寬農業轉移人口落戶條件。

2011年，我國勞動年齡人口達9.4億峰值后，此后十余間持續走低，2022年全國人口首次出現負增長。人口進入存量時代下，各地區“人口爭奪”競爭激烈，此前，包括杭州在內的多地區，已將直接落戶條件放寬至大專。

放眼全國，江西省、湖北省（除武漢外）、山東省均已在全省范圍內，基本放開落戶政策。安徽省則早在2017年就全面放開除合肥以外其他所有城市落戶限制。江蘇除南京、蘇州兩市外，其他區市均已全面取消落戶限制，此外上海也在積極推進人才引進。

但浙江省此次動作不同。根據《方案》，浙江將進一步暢通農業轉移人口融入城市渠道，包括放開放寬農業轉移人口落戶條件，健全新型居住證制度2項任務。而根據浙江省政府辦公廳發布的《方案》政策解讀，這是浙江省首個系統推進農業轉移人口市民化的實施方案，也是全國層面走在前列的提升農業轉移人口市民化質量的省域實踐。

換而言之，浙江此次的發力點是“搶農民”。

值得注意的是，浙江此次戶籍改革前，中國社會科學院原副院長蔡昉曾呼吁，通過戶籍制度改革來釋放農民工消費需求。其表示，1.8億農民工或可釋放消費近2萬億元。

對此，清華大學社會科學學院政治經濟學研究中心主任蔡繼明向時代財經表示，促進農業轉移人口市民化是國家的大政方針，也是十四五規劃當中一個重要的任務。浙江省作為中國最早的共同富裕示范省，目前在城鄉融合發展方面，已經走了全國前面。

“農民進城既可以為城市帶來充足勞動力，也能協調農村資源，促進農業現代化。”蔡繼明進一步解釋道，農民進城需要的是保障各項權益，平等享受城市服務，而不是緊盯著農民錢袋子，想方設法將其掏空。

在蔡繼明看來，在目前的經濟形勢下，當務之急是保證進城農民的就業。

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一

農業轉移人口市民化最有效的措施是保障就業

2022年，浙江以37萬常住人口增量位居全國榜首。數據顯示，2022年末，浙江全省常住人口為6577萬人，位居全國第8，與2021年末常住人口6540萬人相比，增加37萬人。值得注意的是，數據顯示，2022年浙江全省出生人口為41.2萬人，死亡人口為40.9萬人，自然增加人口為0.3萬人。由此可見，浙江人口增長主要歸功于人口流入。

但按預期目標，浙江僅杭州、溫州兩市的發展就需年均增長43.3萬人，以目前的人口增速，相差較遠。

2022年，杭州喊出“躋身國內一線城市”的口號，并表示要力爭全市生產總值達到2.5萬億元。同期，杭州市投資促進局官網發文提到，拋開人口談GDP是不全面的。廣州、深圳超出杭州至少500萬人；北京、上海、重慶人口更是杭州的1.8倍-2.6倍。文章表示，“杭州（GDP）沖刺2.5萬億，仍需“引人”與“提質”兩條腿走路”。

而以目前人口增速來看，杭州市仍與既定目標有不小差距。《杭州市人口發展“十四五”規劃》中提到，常住人口預計從2020年1196.5萬人增長到2025年1370 萬人。換而言之，“十四五”時期年均增長需達到34.7萬人。但實際上，2021年和2022年常住人口共計增長41.1萬人，與預期目標之間的缺口高達28.3萬。

同樣，作為浙江人口規模第二的城市，溫州市也面臨人口對經濟發展支撐力不足的情況。《溫州市人口發展中長期規劃》（以下簡稱規劃）提到，現有人口總量對于提升城市能級支撐不足，對標“千年商港、幸福溫州”等城市戰略定位存在客觀差距， 人口規模迫切需要再上一個大臺階。

目前溫州市常住人口撫養比趨增，15-59歲勞動力人口占比逐年下降，常住人口撫養比十年間提升12.61個百分點，“一老一小”福利型人口擴張持續加劇公共服務壓力。《規劃》顯示，到2025年，溫州市常住人口將力爭達到1000萬人。第七次人口普查數據顯示，2020年普查時點溫州市常住人口總量為957.29萬人，若達《規劃目標》，溫州需年均增長約8.6萬人。但2022年，溫州市人口為967.9萬，未達預期。

“農民投資的能力有限，其較低的收入也限制了消費。”蔡繼明認為，但農民進城可以提供勞動力，這恰恰是未來經濟發展的關鍵，特別是在全國人口負增長，勞動力人口多年下滑的情況下。

蔡繼明表示，鼓勵農民進城容易，難得的是把農民留下來。因無法平等享受城市基本公共服務，缺乏基使本社會保障，農民出現“青年進城，中年返鄉”的現象，這很大程度上限制了農民就業年限。“如能讓農民進城安居樂業，將極大延長農民勞動年限，一定程度上緩解勞動人口的減少。”

此次浙江發布的《方案》中，除直接取消落戶限制外，還配套有配偶等直系親屬隨遷政策。《方案》還承諾，進一步強化農業轉移人口公共服務保障，完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系；將農業轉移人口隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，建立按常住人口規模配置教育資源機制；進一步完善醫療保障，擴大社保范圍。

此外，時代財經記者還注意到，《方案》將就業保障放在了農業轉移人口公共服務保障中的首要位置。蔡繼明表示，農業轉移人口市民化最有效的措施就是保障就業，如果沒有就業農民作為勞動力的價值就無法實現。目前民營經濟主體已吸納80%以上就業，當下的就業壓力下，鼓勵恢復民營經濟才能穩住就業，農民才有進城機會。

另一個值得注意的點是，浙江《方案》中提到，提高農業轉移人口勞動技能素質。深入推進“金藍領”職業技能提升行動，強化企業等用人單位主體作用，支持職業院校、技工院校、職業培訓學校、成人學校等開展農業轉移人口職業技能培訓，加強實用型專業技能人才培養。

而今年5月召開的二十屆中央財經委員會第一次會議強調，加快建設以實體經濟為支撐的現代化產業體系，以人口高質量發展支撐中國式現代化。隨后，光明網刊文稱，人力資本積累日漸雄厚，是未來經濟高質量發展的主動力源。

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二

土地流轉才能推動農業現代化

進城農民土地如何處理？《方案》提到，要依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述權益作為農民進城落戶的條件。

蔡繼明向時代財經表示，農民進城后，還應該考慮允許他們在自愿條件下自由轉讓其土地使用權。

蔡繼明認為，目前，城鄉居民收入差距正逐步收窄，但財產性收入差距卻始終高起，一個重要原因是因為農民對土地的用益物權受到了限制。即使允許其土地使用權可以抵押，但因為流轉范圍的限制，其價值遠被低估。在蔡繼明看來，允許農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權在城鄉之間更大范圍內流轉，有助于農民財產性收入的提高。

《2022年浙江省國民經濟和社會發展統計公報》顯示，浙江城鎮居民人均工資性收入39718元，人均經營凈收入10233元，人均財產凈收入10397元。農村居民人均工資性收入22687元，人均經營凈收入9149元，人均財產凈收入1177元。從數據上看，浙江省城鎮人口與農村人口的人均工資性收入比值約為1.75，人均經營凈收入比值約為1.12，但人均財產凈收入比值可達8.83。

“農民是很有理性的，并不是像某些人想象的那般短視。”蔡繼明稱，允許土地流轉后，農民也會待價而沽。至于那些強征、強賣，破壞市場經濟規律的行為，政府是有責任有義務加以阻止、整治的。

光明網2022年的報道稱，第三次全國國土調查結果顯示，2019年年底，我國耕地面積為19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。具體到“七山一水兩分田”的浙江，人均耕地面積更少，中國自然資源報2018年的報道稱，浙江省耕地資源少、分布散，現狀人均耕地只有0.34畝，約為全國人均耕地的24%。

除去非農戶口，浙江農民人均耕地面積也不大。據浙江省2018年發布《浙江農戶類型與農業收入關系研究》一文顯示，浙江省農業生產經營戶戶均人口 3.52 人，戶均實際經營耕地面積 2.57，人均經營耕地面積 0.73 畝。

在蔡繼明看來，農民市民化和允許土地流轉，是農業現代化的重要一步。只有農村富余勞動力進城，讓農業土地集中經營，才有可能實現我國農業的現代化，農民才能靠農業致富，才能真正成為社會穩定器。

編者按：本文轉載自微信公眾號：時代財經APP(ID：tf-app)，作者：李益文