2015年地方債務(wù)危機(jī)能被控制嗎？

早在今年年初，業(yè)界普遍認(rèn)為，中國(guó)正處于“3D”困局，即中國(guó)經(jīng)濟(jì)將在2015年面臨“Deflation(通貨緊縮)、Devaluation(貨幣貶值)和Default(債務(wù)違約)”三重打擊，經(jīng)濟(jì)危機(jī)幾乎不可避免。更有不少專家和學(xué)者將地方債務(wù)違約列為2015年的頭號(hào)灰天鵝。

而從這次2015年政府預(yù)算報(bào)告，及財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在3月6日“兩會(huì)”上答記者問，以及2015年以來的房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)來看，這只灰天鵝仍在天空中飛，部分地區(qū)的債務(wù)危機(jī)似有爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)2013年末的全國(guó)債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2015年將有1.9萬億元地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)到期。此外，到期的地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為3198億元和5995億元。更有學(xué)者指出，鑒于地方政府一直存有隱瞞債務(wù)總額的心態(tài)，實(shí)際債務(wù)總額一定高于審計(jì)署之前公布的結(jié)果。

在金融危機(jī)暴發(fā)之前，地方政府債務(wù)規(guī)模幾乎為零，而當(dāng)危機(jī)暴發(fā)之后，上屆中央政府推出了4萬億投資計(jì)劃。于是，各地開始了通過政府舉債投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新模式，這使得我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模迄今已突破了20萬億。而過高的債務(wù)率，不但會(huì)使地方政府還債壓力冗重，而且還容易發(fā)生地方政府債務(wù)危機(jī)。

為了防止地方政府過度舉債，避免進(jìn)一步發(fā)生潛在債務(wù)危機(jī)，中央政府一方面跟地方政府劃清債務(wù)界限，中央政府不再為地方的債務(wù)背書。2014年10月的“43號(hào)文”明確地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則，這無疑讓地方政府倍感壓力。

另一方面，2015年預(yù)算報(bào)告提出對(duì)地方政府舉債實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。中央政府對(duì)潛在的地方債風(fēng)險(xiǎn)也留下了口子，樓繼偉稱，今年地方發(fā)債6000億，其中5000億是一般債，1000億是專項(xiàng)債;同時(shí)，將清理甄別后經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的存量債務(wù)，分類納入預(yù)算管理，對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方存量債務(wù)允許逐步置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。

首先，地方政府財(cái)政收入過于依賴于房地產(chǎn)業(yè)。2014年地方一般公共財(cái)政收入7.59萬億元，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入4.26萬億元，占比56%，某種意義就是說地方還債能力要看賣地收入了。

從表面上看，2014年地方土地出讓收入同比增加1340億元，增長(zhǎng)3.2%，但2015年恐怕要糟糕很多。一方面，地方政府土地出讓收入和合同簽訂存在一個(gè)時(shí)間差，也就是說2014年創(chuàng)歷史新高的土地出讓收入是房地產(chǎn)市場(chǎng)2013年高歌猛進(jìn)的滯后反應(yīng)。而到了2015年，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷，地方政府在土地出讓方面的收入增長(zhǎng)將繼續(xù)縮小，甚至為負(fù)。

另一方面，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)收入也將大幅減少。2014年5月以來，房?jī)r(jià)已經(jīng)連續(xù)下跌9個(gè)月，時(shí)長(zhǎng)已超此前2008年、2011年兩輪下跌周期，不出意外的話，房?jī)r(jià)仍將繼續(xù)下跌。2015年前2個(gè)月的土地市場(chǎng)開局不利也在說明這一點(diǎn)。根據(jù)中指研究院的統(tǒng)計(jì)，2015年1～2月，全國(guó)300城市土地出讓金為2815億元，僅占去年同期總額的48%。

正是由于2015年商品房銷售額開局不利，房地產(chǎn)投資減速，與之相關(guān)的房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)企業(yè)所得稅、契稅等回落較多。這就會(huì)使地方政府財(cái)政收入除了受到土地市場(chǎng)收入減少的影響之外，還會(huì)受到其他房產(chǎn)稅收不景氣的影響。所以由于經(jīng)濟(jì)下行，特別是房地產(chǎn)不景氣，會(huì)在一定程度上削弱地方政府償債能力。

再者，地方政府該如何轉(zhuǎn)變政府職能，由原來的投資性政府逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這樣有利于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模，使其不致于滾雪球式的快速增長(zhǎng)。據(jù)中金數(shù)據(jù)顯示，截止2014年末，地方政府性債務(wù)規(guī)模約為21萬億至22萬億，比之前審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)增長(zhǎng)約20%。地方政府債務(wù)規(guī)模的迅速暗中膨脹更不利于風(fēng)險(xiǎn)的防控。

對(duì)于地方政府而言，要避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，如果開源受到掣肘，那么只有節(jié)流。就是減少政府之手過度干預(yù)市場(chǎng)，而將更多的精力放在民生保障領(lǐng)域，提高民眾的幸福指數(shù)。就是拿出一部分本該政府投資的項(xiàng)目給民間資本去投資，通過PPP的方式來減少地方政府舉債的規(guī)模，減少系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)的危害度。

最后，需要厘清各級(jí)地方政府的真實(shí)債務(wù)規(guī)模，哪些是政府該還的債務(wù)，哪些是地方政府平臺(tái)公司該償還的債務(wù)，哪些又是地方政府隱性擔(dān)保的債務(wù)，如果兩眼一摸黑，那么什么時(shí)候暴發(fā)債務(wù)危機(jī)都說不清楚。一般來說，地方債實(shí)際規(guī)模要比審計(jì)數(shù)量大，實(shí)際債務(wù)總額一定高于審計(jì)數(shù)目。這是因?yàn)樵诮y(tǒng)計(jì)過程中，地方政府總是喜歡隱瞞債務(wù)總額。所以債務(wù)越是隱蔽不露，越是在風(fēng)險(xiǎn)暴發(fā)時(shí)難以控制。

為啥說2015年是中國(guó)地方政府債務(wù)的黑天鵝?主要鑒于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力大，特別是房地產(chǎn)收入驟降，而今年又是地方債務(wù)集中到期日，這會(huì)使之前一些舉債過度的地方政府發(fā)生償債危機(jī)。所以要想避免債務(wù)危機(jī)的暴發(fā)，既要通過技術(shù)手段允許地方政府“借新還舊”，更要厘清地方政府債務(wù)真實(shí)情況，更要轉(zhuǎn)變政府投資職能，能讓市場(chǎng)去做的事情，盡量讓市場(chǎng)去做，這樣政府在很多領(lǐng)域投資少了，債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張就會(huì)受到根本遏制。