新時代下園區(qū)開發(fā)管理的實踐探索

目前我國園區(qū)開發(fā)管理已經(jīng)進入了3.0時代，政府管理+企業(yè)運營”的模式在各地開始不斷的涌現(xiàn)，各地政府結(jié)合當?shù)貙嶋H情況以及現(xiàn)行示范經(jīng)驗，正在不斷探索一條符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)管理模式，我們一直高度關(guān)注中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，在為企業(yè)和政府園區(qū)平臺提供咨詢的服務(wù)的同時，也與當?shù)卣捌脚_公司一起共同探索園區(qū)的發(fā)展、創(chuàng)新模式和未來趨勢。

一、迭代發(fā)展下的園區(qū)形態(tài)

產(chǎn)業(yè)園經(jīng)濟或者園區(qū)經(jīng)濟是適應(yīng)當前市場經(jīng)濟的創(chuàng)新性、人文性、生態(tài)化、現(xiàn)代化和國際化而興起的新興市場競爭主體，是地域經(jīng)濟主體的現(xiàn)代化、特色化和社會化。

園區(qū)1.0時代：由政府主導(dǎo)的園區(qū)開發(fā)管理時代。早期的產(chǎn)業(yè)園運營主要是由政府唱獨角戲，政府包攬一切，從藍圖規(guī)劃到開發(fā)建設(shè)，從招商引資到企業(yè)服務(wù)，差不多處處都是政府親力親為，平臺公司做的也是代工開發(fā)建設(shè)，對于后期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商運營等環(huán)節(jié)并不涉及，很少考慮開發(fā)的經(jīng)濟性，同時，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)留下了巨額的政府負債，2014年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制和預(yù)算管理，標志著中央政府開始從“錢袋子”—財政預(yù)算體系入手，意圖從根本上管控住地方政府債務(wù)問題。

園區(qū)2.0時代：由企業(yè)主導(dǎo)的園區(qū)開發(fā)管理時代。在國家嚴控地方債務(wù)的背景下，產(chǎn)業(yè)園的開發(fā)和管理逐漸向市場化開放，涌現(xiàn)了一大批專業(yè)的園區(qū)整體開發(fā)運營管理企業(yè)，例如蘇州工業(yè)園的中新集團、聯(lián)動U谷、華夏幸福、天安數(shù)碼城、億達中國、金榮集團等，可見的市場前景和發(fā)展機遇無疑都吸引了眾多其他主體企業(yè)的參與，例如碧桂園、萬科、金地等為代表的房地產(chǎn)企業(yè)，例如以康佳、TCL等為代表的制造業(yè)企業(yè)等。眾多的競爭主體參與到園區(qū)的開發(fā)過程中直接有效地提升了整體園區(qū)的開發(fā)管理效益，助推了整體行業(yè)向?qū)I(yè)化、市場化、高效化等方面發(fā)展。但房地產(chǎn)的“短平快”模式同樣滲透到了產(chǎn)業(yè)園的開發(fā)運營之中，過度市場化、資本化、“概念化”的發(fā)展，直接傷害了整體行業(yè)的健康發(fā)展，同時也傷害到了入園企業(yè)主體和政府的利益。為了促進產(chǎn)業(yè)園的良性發(fā)展，政府對于園區(qū)運營者的要求越來越高，銀行也開始對“產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)”這類地產(chǎn)行業(yè)收縮貸款業(yè)務(wù)。

園區(qū)3.0時代：“政府管理+企業(yè)運營”的時代。全球經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)格局正在發(fā)生深刻變化，中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展在貿(mào)易摩擦、新冠疫情等內(nèi)外險惡環(huán)境中如履薄冰，體制紅利、成本紅利、土地紅利的“三駕馬車”逐漸降速乃至停滯，政策趨勢疾疾轉(zhuǎn)向，靠著地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟騰飛而賺取土地增值利益的民營性園區(qū)快速退位，取而代之的“政府管理+企業(yè)運營”模式快速發(fā)展，具體來看，是由開發(fā)區(qū)管委會承擔(dān)管理職能，而由企業(yè)負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、招商引資服務(wù)、資本運作和公共服務(wù)等園區(qū)運營職能。

圖1：園區(qū)三個時代的發(fā)展路徑

二、重點園區(qū)的實踐案例

1、蘇州新加坡工業(yè)園

(1)合理的園區(qū)規(guī)劃：蘇州工業(yè)園在建設(shè)的過程中確立了“先規(guī)劃后建設(shè)、先地下后地上”的科學(xué)開發(fā)程序，形成了“執(zhí)法從嚴”的規(guī)劃管理制度。規(guī)劃已開始就是高標準，投入了上千萬，正是高投入和一流的規(guī)劃師保證了規(guī)劃精細，規(guī)劃代替了85%的工作量。

(2)管理和開發(fā)經(jīng)驗：蘇州工業(yè)園有三個層次的管理框架，最高層是中新雙方政府高層組成的中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會，一般1-2年開一次會;第二層是由蘇州市政府和新加坡裕廊工業(yè)區(qū)裕廊鎮(zhèn)管理局組成的雙邊工作委員會，定期開會;第三層是由蘇州工業(yè)園借鑒新加坡經(jīng)驗辦公室和新加坡貿(mào)工部軟件項目辦公室組織的管理委員會，經(jīng)常碰頭開會，解決日常問題。建立了新的開發(fā)和管理體制。

管委會是園區(qū)的管理主體，園區(qū)管委會的主要職能是：根據(jù)國家法律法規(guī)和上級行政部門的授權(quán)，自主地行使園區(qū)周邊地區(qū)行政管理和經(jīng)濟管理權(quán);自主地、有選擇地借鑒新加坡經(jīng)濟和公共管理經(jīng)驗;監(jiān)督檢查工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的實施;制定并組織實施園區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃;加強社會管理職能，創(chuàng)造良好的社會發(fā)展環(huán)境，保證工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟和建設(shè)的正常運行。

2、河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“管委會+公司”創(chuàng)新模式

“管委會+公司”創(chuàng)新模式是河南省在縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略背景下，發(fā)展產(chǎn)業(yè)補短板，機制創(chuàng)新培育新動能的重大實踐。具體文件包括《河南省委、省政府辦公廳關(guān)于開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新的意見》《河南省推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展行動方案》《2020年河南省推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)分類綜合評價辦法》等。

(1)定位分工明確：一是管委會定位。作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的行政管理機構(gòu)，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會事務(wù)管理等行政管理職，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理的實際需要，承擔(dān)必要的行政管理服務(wù)職能，包括相關(guān)行政審批、審批前置等事項，實現(xiàn)其職能回歸;二是產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展公司定位。作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資建設(shè)運營發(fā)展的市場主體，在不增加政府債務(wù)和隱性債務(wù)的前提下實行市場化運作，從“立項、融投、建設(shè)、管理運營、還款”五位一體負責(zé)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)運營。

(2)產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展公司股權(quán)設(shè)置：產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資公司通過招標采購或履行國資審批程序引資引進央企、省屬功能性國有企業(yè)或社會資本，雙方通過股權(quán)合作與其在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成立具有獨立法人資格的合資公司：“產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展公司”，履行法定程序后依法合規(guī)授權(quán)合資公司作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)項目建設(shè)業(yè)主和法人單位。

(3)核心優(yōu)勢提煉：一是在不增加政府債務(wù)和隱性債務(wù)的前提下，既能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存量資產(chǎn)、資源的盤活利用;二是有效解決了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資建設(shè)補短板;三是公司化招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運營服務(wù)、生態(tài)打造等領(lǐng)域的工作更加市場化和專業(yè)化。

三、前瞻服務(wù)的園區(qū)開發(fā)經(jīng)驗探索

我們一直高度關(guān)注中國產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展，在為企業(yè)和政府園區(qū)平臺提供園區(qū)的定位、園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、招商需求、招商服務(wù)、運營服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等咨詢服務(wù)的同時，也與當?shù)卣捌脚_公司一起共同探索園區(qū)的發(fā)展和趨勢，在未來園區(qū)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)園將會逐漸回歸到其產(chǎn)業(yè)運營、產(chǎn)業(yè)服務(wù)的本質(zhì)，開發(fā)和管理模式也會日益清晰。

上述提到的蘇州工業(yè)園算是我國學(xué)習(xí)國際領(lǐng)先管理水平的最為成功的先行案例，而河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是在結(jié)合了當?shù)貙嶋H情況，借鑒了包括蘇州工業(yè)園在內(nèi)的典型園區(qū)后提出的發(fā)展和管理模式，兩種模式的存在必然也有其存在的背景和意義。

案例鏈接：漢中工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

漢中市是陜西省下轄的地級市，位于陜西省西南部，陜甘川三省交匯處。市境北鄰寶雞市、西安市，東接安康市，南界四川省達州市、巴中市、廣元市，西毗甘肅省隴南市，漢中市管轄9縣2區(qū)和1個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，有152個鎮(zhèn)、24個街道辦，1903個村、284個社區(qū)，總?cè)丝?86萬，總面積2.72萬平方公里。

總體來看，漢中主要的園區(qū)有11個，分布在下屬各個縣市之中，為了推動全市產(chǎn)業(yè)園的良性發(fā)展、錯位發(fā)展、共享發(fā)展和特色發(fā)展，按照“大園區(qū)承載大產(chǎn)業(yè)、小園區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展思路，按照“一縣一區(qū)、一區(qū)多園、一園一業(yè)”的總體布局思路，總體上提出了“三大核心園區(qū)、四大骨干園區(qū)、三大重點園區(qū)、一大特色園區(qū)”(“3+4+3+1”)的核心布局方向。

在具體實施上來看，漢中市推動下屬各個縣市的工業(yè)園區(qū)加快成立平臺公司，以漢中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、航空智慧新城、漢中高新技術(shù)開發(fā)為引領(lǐng)，通過平臺公司入股參股下屬各個工業(yè)園平臺公司的方式，有效介入到下屬各個縣市園區(qū)的管理和統(tǒng)籌，促進了整個區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。另外，漢中市也通過政策的考核評價的方式引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)園的錯位發(fā)展，2021年,市委、市政府審議通過了《漢中市工業(yè)園區(qū)競爭性分類考核辦法》，其中提出通過設(shè)置園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占園區(qū)總產(chǎn)值比例、園區(qū)規(guī)上工業(yè)增加值占區(qū)域GDP比例等差異化指標，鼓勵和引導(dǎo)園區(qū)聚焦主業(yè)、錯位發(fā)展，避免同質(zhì)化競爭。

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