國家規劃體系下國土空間規劃與產業規劃的聯系

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。在國土空間規劃的編制過程中經常出現產業規劃的身影，但是兩者之間的關系尚無文獻進行明確。本文嘗試從國家規劃的大體系下，通過分析近期發布的與國土空間規劃以及產業規劃相關文件，去解讀兩者之間的聯系。

一、 國家規劃體系下的國土空間規劃

國土空間規劃是以區域可持續發展與自然資源總體利用效率最大化為目標，對國土資源開發行為類型與邊界進行管制的重要工具。近年來國內外發展環境發生了深刻變化，呈現全球經濟短鏈化和區域化、生產制造智能化和數字化、社會發展低碳化和綠色化、人口老齡化和少子化等趨勢，對中國經濟社會發展和國土空間開發保護產生了系統性的深刻影響。為適應發展環境的變化，對國土空間規劃進行優化調整是黨和國家當前比較急切的任務。

2018年11月18日，中共中央國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》提出，在規劃體系中，發展規劃在規劃體系中發揮統領作用，位于規劃體系的最上位;空間規劃在規劃體系中發揮基礎作用，區域規劃、專項規劃在規劃體系中發揮支撐作用。

2018年底，一份《關于建立空間規劃體系并監督實施的若干意見(代擬稿初稿)》提出，空間規劃是國家發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。與2015年4月25日中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見表述基本一致。提出國土空間規劃(五級)、專項規劃、詳細規劃作為空間規劃體系的組成部分，未提出國土空間規劃體系，而是將國土空間規劃作為空間規劃體系的組成部分。

2019年1月23日，中央深改委第六次會議審議通過《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，是黨中央作出的重大決策部署。同時提出，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

國家規劃體系圖示

二、 國家規劃體系下的產業規劃

產業規劃，是指綜合運用各種理論分析工具，從當地實際狀況出發，充分考慮國際國內及區域經濟發展態勢，對當地產業發展的定位、產業體系、產業結構、產業鏈、空間布局、經濟社會環境影響、產業實施策略等做的科學計劃。

產業規劃的主要內容通常包括產業發展現狀和特征、產業發展的定位和目標、產業發展的方向和發展重點規劃、產業空間規劃、產業發展和規劃的支撐條件建設、產業發展政策措施等方面。一個地區經濟發展，其核心是產業，要解決做什么、為什么、怎么做三個問題。

三、 國土空間規劃與產業規劃的聯系

國土空間管治是區域有序發展的基本保障，國土空間規劃除了要合理安排各專項規劃(產業、交通、能源、水利、生態)對空間需求的布局，特別是對產業發展規劃，要提出合理的空間需求和布局格局。另一方面，產業是城市發展的基礎，也是國土空間規劃的重要出發點、支撐點和著力點，產業發展規劃與經濟建設是貫穿國土空間規劃與區域發展的重要議題。

產業規劃的目的在于因地制宜，充分挖掘利用現有資源，通過產業的選擇、產業規模的評價、產業布局的合理化等手段提高區域的產業競爭力。因此產業規劃往往考慮近期規劃、多則5年左右的產業發展問題;而國土空間規劃則側重于在一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出安排，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，因此國土空間規劃往往考慮20年左右、甚至更長時期的人居環境與條件。因而，產業規劃和國土空間規劃的目標、規劃期和側重點各有不同，這是它們之間有可能產生矛盾和不協調的根源所在。

綜上所述，國土空間規劃與產業規劃之間既存在相容性，又存在矛盾性;既互為先導，又互相促進，呈現出不同的互動和協調性問題。從另外一個角度看，這也是兩者之間的包容性。