2015年黑天鵝之地方債務(wù)存隱憂？

據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2014年1~11月份，全國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)8.3%。就在稍早前，便有財(cái)稅專(zhuān)家透露，2014年全國(guó)財(cái)政收入最終在8.6%左右，這也是23年來(lái)首次跌入個(gè)位數(shù)。與此同時(shí)，中金數(shù)據(jù)顯示，截止2014年末，地方政府性債務(wù)規(guī)模約為21萬(wàn)億至22萬(wàn)億，比之前審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)增長(zhǎng)約20%。更堪憂的是，各級(jí)地方政府在2015年有6000億規(guī)模債務(wù)面臨償還壓力，而且在2016年還會(huì)進(jìn)入到還債高峰期。

一方面由于經(jīng)濟(jì)增速放緩，特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度下降，各地方政府的財(cái)政收入呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)。而另一方面，公益類(lèi)項(xiàng)目投資的增加，造成地方政府債務(wù)急劇上升，更為令人擔(dān)憂的是，之前各地方債務(wù)還償高峰期已經(jīng)來(lái)臨。據(jù)中金估算，將會(huì)有15%-20%的地方政府性債務(wù)存在較高風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的急劇上升，不僅是國(guó)內(nèi)學(xué)者大聲呼吁，“地方政府債務(wù)問(wèn)題可能是2015年的又一只黑天鵝，中國(guó)政府必須重視應(yīng)對(duì)。”就連世界銀行高級(jí)局長(zhǎng)馬塞洛·裘格爾也發(fā)出警告：“中國(guó)GDP在放緩，而地方債務(wù)對(duì)GDP比率卻在快速上升，這勢(shì)必導(dǎo)致地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)在加大。對(duì)此，中國(guó)必須要制定地方政府舉債規(guī)則和監(jiān)管框架，同時(shí)要有懲罰機(jī)制，否則這個(gè)規(guī)則將無(wú)效”。

一般而言，在發(fā)達(dá)國(guó)家，危機(jī)之前，其債務(wù)規(guī)模都很高，但危機(jī)之后就降下來(lái)了。而對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，其債務(wù)水平一直都比較低，即使在危機(jī)時(shí)期，其債務(wù)量也不會(huì)大幅增加，但中國(guó)卻是一個(gè)特例。2008年世界金融危機(jī)之前，其債務(wù)量并不高，之后，中國(guó)采取了一系列剌激經(jīng)濟(jì)的措施后，其私有債務(wù)出現(xiàn)快速增長(zhǎng)。根據(jù)申萬(wàn)債券的測(cè)算，2014年底中國(guó)國(guó)家杠桿率達(dá)到273%，金融部門(mén)杠桿率約180%。

很多人會(huì)問(wèn)，中國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模為何這些年像滾雪球般的速度擴(kuò)張呢?筆者認(rèn)為，原因有三：其一，唯GDP論，各地方政府只要一看到經(jīng)濟(jì)增速稍有放緩，就試圖通過(guò)舉債搞基建投資，來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其二，中國(guó)很多地方政府既想當(dāng)裁判員，又想當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，在各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都想進(jìn)行投資，而這種全能型政府的債務(wù)率肯定低不了。其三，分稅制改革之后，中央、地方財(cái)政與事權(quán)不匹配，分稅制改革客觀上也推動(dòng)了地方政府的舉債規(guī)模。

與以希臘為首的歐豬5國(guó)的“債務(wù)危機(jī)”不同，中國(guó)地方政府的債務(wù)危機(jī)不僅被人為延后，而且債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。早在2012年地方政府融資平臺(tái)就面臨需還1.8萬(wàn)億債務(wù)的壓力，但是5000億貸款被銀行延期了，再加上城投債被允許發(fā)行，這場(chǎng)“債務(wù)危機(jī)”被延后了。而現(xiàn)如今，43號(hào)文已經(jīng)限制了地方債務(wù)再走當(dāng)年的擴(kuò)張路徑。所以現(xiàn)在正是危機(jī)與改革賽跑之時(shí)。今年發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)的“黑天鵝”取決于三個(gè)因素：

首先，銀行放貸對(duì)到期債務(wù)展期是否有意愿?我覺(jué)得，各地方政府債務(wù)集中到期，如果是前幾年，對(duì)于國(guó)有銀行來(lái)說(shuō)要求展期問(wèn)題也不大，但取決于二個(gè)因素，銀行才會(huì)在放貸上繼續(xù)給予支持：一方面房地產(chǎn)是否興旺，因?yàn)榈胤秸煽客恋氐盅簛?lái)繼續(xù)下一期的貸款。另一方面銀行自身的風(fēng)控意味是否增強(qiáng)?

現(xiàn)在的狀況是，不僅房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，而且銀行不良貸款也在急劇上升，在這種情況下，銀行很難加大對(duì)地方政府融資平臺(tái)的支持，只能收縮銀根。銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)2014年末不良貸款率1.64%，而2013年為1.49%;中國(guó)商業(yè)銀行2014年末不良貸款率1.29%，而2013年為1%。這只是表面的官方數(shù)據(jù)，筆者接觸的多家商業(yè)銀行人士對(duì)不良貸款數(shù)據(jù)均不甚樂(lè)觀。

再者，地方政府債務(wù)擴(kuò)張的意愿是否還將繼續(xù)?一方面正像國(guó)外專(zhuān)家所言，各地GDP在放緩，而地方債務(wù)對(duì)GDP比率卻在快速上升，這勢(shì)必會(huì)使地方政府繼續(xù)大幅舉債的空間越來(lái)越窄(否則會(huì)暴發(fā)債務(wù)危機(jī))，而另一方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩，各地方政府面臨空前壓力，公共類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度也將大幅增加。筆者認(rèn)為，中央有必要制定地方政府舉債規(guī)則和監(jiān)管框架，否則地方政府債務(wù)規(guī)模將越來(lái)越大，同時(shí)地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表將更趨惡化。

最后，PPP(公私合作模式)試點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)力度。如果所有的公共類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施全都由地方政府通過(guò)舉債的方式來(lái)投資，那暴發(fā)債務(wù)危機(jī)無(wú)可避免。而通過(guò)PPP(公私合作模式)的方式，則可以有效減輕地方政府投資壓力。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

目前，四川、河南、福建等8個(gè)省份已推出涉及資金總計(jì)9653億元的PPP(公私合作模式)試點(diǎn)項(xiàng)目，隨著其他省份相繼推出試點(diǎn)項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，用市場(chǎng)方法解決地方債務(wù)問(wèn)題，方向正確。但要做三件事：其一，民間資本要有合理的盈利，無(wú)利可圖，誰(shuí)愿意投資?其二，民營(yíng)資本對(duì)基建設(shè)施建成后，擁有定價(jià)權(quán)。日本、香港地鐵的成功在于允許民營(yíng)企業(yè)享有部分定價(jià)權(quán)。其三，讓民營(yíng)資本看到PPP的相關(guān)政策不會(huì)改變。政府不能需要你來(lái)投資，你就來(lái)，明天不需要你投資，你就滾。政府要有契約精神。

與2012年地方政府財(cái)政兩位數(shù)增長(zhǎng)相比，2015年地方財(cái)政增速將大幅放緩。而恰在此時(shí)，地方政府集中償債日期卻已臨近。難怪國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家直呼地方政府債務(wù)危機(jī)將是2015年的黑天鵝事件。不過(guò)筆者認(rèn)為，如何使各地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張速度得到根本遏制才是關(guān)鍵。從理論上說(shuō)，通過(guò)PPP方式的推廣和中央加大給予地方財(cái)政補(bǔ)貼力度，可減輕地方政府在債務(wù)方面的壓力。但要想真正將20萬(wàn)億規(guī)模的地方債務(wù)消彌于無(wú)形，恐怕很難做到，通過(guò)發(fā)行城投債或銀行展期可以延后危機(jī)暴發(fā)，但債務(wù)危機(jī)終究難以避免。