國土空間規劃背景下的產業園區發展

一、社會背景

改革開放以來，我國結合區域發展需求形成了“總體規劃—詳細規劃”兩級國土空間規劃編制和管理體系，在一定程度上提升了國土資源利用效益。我國產業發展非常迅速，傳統規劃模式已無法滿足城市日益增長的發展需求，以往的各類空間規劃存在編制基礎缺乏協調，用地分類標準、規劃基期、規劃期不同，銜接難度大的問題，尤其是城鄉規劃、國土規劃、生態環境規劃等都帶有空間規劃性質，總體上卻還沒有完全脫離行政部門分割、指標管理的特征，各類規劃之間交叉重疊，無法真正落地。因此，正如十三屆全國政協常委、政協經濟委員會副主任楊偉民所說，要改革規劃體制，形成全國統一、定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系。

二、規劃要點

現在我們所熟知的城鄉規劃是學科和實踐領域的統稱，指一定時期內城鄉經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理，具有公共政策屬性。

而國土空間規劃更像是國家空間發展的指南，可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據，是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排。 

我國國土空間規劃以“五級三類”為主，即按照國家、省、市、縣、鄉五個行政等級編制，借助詳細規劃和專項規劃來細化和落實總體規劃，以完成區域空間資源的規劃和利用。這種規劃體系在當前開發區建設中非常普遍，如表1所示。

國土空間規劃體現國家意志和約束性，更加體現規劃嚴肅性和權威性，國土空間規劃一經批準，任何單位和個人不得隨意修改和違規變更，同時國土空間規劃強調了先進技術的支撐，利用先進的信息化手段來構建全國統一的空間基礎信息平臺，并形成全國國土規劃的“一張圖”；同時國土空間規劃體現了“放管服”改革的要求，例如減少了報國務院審查總體規劃的城市數量，減少了過去審查內容承載過多的問題，同時把縣以下的規劃審批權力交給省級政府，提高了行政審批效率。

三、對產業園區發展的影響

產業園區作為一種特殊管理單元，是兩大新發展中的重要產物，將科技、服務、產業融合在一起，形成了新型競爭性園區。這種園區規劃時需從產業、生態、城市功能等方面出發，做好產業園區和國土規劃的整體融合，充分尊重產、城發展，協調資源架構，打造符合城市建設和產業發展的優質空間。

至2019 年，我國產城分離矛盾加劇，各地區均存在產業園區和城市發展不同步現象，導致產業園區規劃編制效果大打折扣，其具體體現在以下幾個方面：（1）產業園區“畸變”規劃，發展初衷和建設模式不協調；（2）缺乏產城同步，用地粗放，生態資源浪費嚴重；（3）產業園區功能單一，生活服務設施欠缺，“退二進三”問題嚴重等。為此，在產業園區國土空間規劃中需從空間規劃原則出發，形成與產業園區特色、城鄉建設協調的規劃體系，以保證規劃編制能夠科學、高效地實施。

目前在用地分類方面，規劃類型較多，不同規劃對于同一區域的土地分類缺乏銜接；其次，我國目前各地的土地分類標準有所不同，各個標準自成體系，這就導致同一地塊被定義成不完全一致的土地用途，給后續的管理帶來障礙。但隨著2020年自然資源部辦公廳印發了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號），這標志著未來的產業園區規劃在用地分類方面將更加統一，在國土空間規劃體系的不斷完善下，必然對產業園區的規劃編制、土地利用、行政審批、監督等方面產生積極影響。

四、結語

編制產業園區規劃時，要在發展基礎上配置服務設施、商業設施、文化設施，實現了產城建設中的文化融合和特色塑造。這樣規劃不僅推動了產業園區與城市發展的整合，還在區域環境資源承載力基礎上賦予了其更多的產業價值，增強空間的適宜性、有效性、綜合性，使產業園區發展更加均衡，滿足我國產業園區國土空間規劃需求。

國土空間資源規劃工作開展的過程中需全面重視產業發展、區域發展，將兩者協調統一，在“五級三類”規劃方針基礎上優化功能區建設、附加服務價值。同時，還需要注重生態建設，在空間規劃適宜性基礎上增添人文韻味，以促進產業園區規劃的生態價值、人文價值，實現均衡化規劃，全面化發展。