PPP項目落地難 發展重在契約精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大眾視野。2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》；2015年4月21日，由發改委牽頭制定，與財政部、住建部、央行四部門聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》；5月22日，《關于在公共領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》也正式出臺。

如今，我國經濟面臨下行壓力，PPP模式的應用初衷或為緩解政府的財政壓力。2014年10月2日，國務院辦公廳下發了《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》，從PPP模式角度來看，《意見》明確了“推廣使用政府與社會資本合作模式”，并將“重點關注城市基礎設施建設及公共服務領域”，PPP模式成為地方政府基礎設施建設融資的一種重要途徑。

PPP模式，不僅僅是融資

然而PPP模式并不僅僅是一種融資途徑。PPP模式源自于西方，是指公共部門和社會資本合作提供公共物品或服務的一種運作方式，屬于運作、管理模式的范疇。從成本角度而言，PPP模式不僅引進社會資本，還應同時引進民營企業的先進技術與項目管理經驗。通過不同部門間的通力合作、各司其職，提高項目整體建設運營效率，降低交易過程中的各項成本。

經濟學有一個概念叫做“帕累托最優狀態”，這種狀態是指“在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好”。假設我們將PPP模式僅僅看做是一種融資模式，為解決資金來源卻并沒有發揮私人部門的其他價值，便會出現私人部門將公共部門的資金風險轉嫁、自身利益受到損害的可能。這不僅與“帕累托最優”相悖，還會導致的后果就是民營企業從一開始就不敢進入。

這里不得不提到“帕累托最優狀態”的前提，也是經濟學的前提——社會各類人群都在不斷追求自身利益最大化。在這個前提下，不管是政府部門還是企業，都希望通過PPP項目的合作來達到自身的目的。如果政府和企業沒有正確認識到基于PPP模式的合作關系是非融資、而是以減少交易費用為目的的運作模式的話，可能雙方都無法達到目標。

簽約數量少，PPP模式落地難

2014年11月，財政部PPP中心確定了30個示范項目；國家發改委則于2014年5月就推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目。據前瞻產業研究院發布的《中國PPP模式運營情況與投資戰略規劃分析報告》顯示，財政部推出的30個示范項目中，除基礎設施建設以外的項目，與發改委項目重點保持一致，均重點鼓勵環保與交通基礎設施建設方面的PPP項目推進。

圖表1：發改委公布的80個PPP項目領域與地方分布（單位：%）

資料來源：國家發改委 前瞻產業研究院整理

圖表2：財政部公布的30個PPP項目領域與地方分布（單位：%）

資料來源：財政部 前瞻產業研究院整理

目前來看，PPP模式的實施并不理想。3月19日某研究機構發布報告稱，2014年9月，我國34個省市區地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項目，但截至2015年3月真正簽約的項目投資金額僅為2100億元，占投資總額的1/8。

筆者分析背后原因有三。其一，盡管政府和企業都對PPP模式寄予厚望，但具體如何操作，普遍都有所困惑。如今，發改委官方網站上已經設立PPP項目專欄，收集一些比較成熟的案例以供地方政府和企業參考。但目前網站的內容仍然較少，項目運行的過程和來龍去脈也不夠詳實，參考意義有待商榷；其二，PPP項目主要由中央層面主導，具體落實需要地方政府自行摸索，中央主要負責提供政策上的支持。那么問題來了，政策出臺與實施尚存空間，有部分地方政府對于如何操作仍然是一頭霧水；其三，PPP項目的實現需遵循地方政府與私人部門的關系平等，而政府與企業關系平等如何實現依然是一個問號。政府是否會與企業坐下來認真商量合同細則？政府是否會頻繁變動政策？這里又涉及到了一個古老而嚴肅的話題——契約精神。

PPP模式要發展，還需重視契約精神

契約精神在民主法治的形成過程中有極為重要的作用。無論在私法或是公法領域，契約精神對我國社會主義法治國家的構建和社會主義市場經濟的良性運轉都有著積極的作用。PPP模式要發展，最重要的是需要合作雙方都具備契約精神。

首先，政府需要具有契約精神。部分地方政府在PPP項目的執行過程中，執行力較弱，有政策隨意修改的風險；此外，地方政府換屆也是令私人部門擔憂的一個原因。一些地方政府“不買舊官帳”，之前的PPP項目進行到一半如何繼續，新一屆領導是否會修改政策？此外，項目如何實施、政府對項目的績效評價體系如何制定，也需要在項目開始之前詳細確定。不能僅憑幾張紙就草率開工，事后若項目進程中的所作所為無憑無據，也給政府違背最初約定意志的可能。

其次，企業需要具有契約精神。在PPP項目合作中，政府占主導地位，私人部門看似地位較弱，但在項目的進行過程中，私人部門也存在一定的自主空間。因此，應設立專門的監管機制，對PPP模式中合作雙方進行監管，嚴格規范項目進程和績效評定，實現雙方利益最大化，才能使PPP模式順利發展，得到理想的效果。

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