千億機場建設費去向不明

民航發展基金取代機場建設費

“機場建設費”曾經是旅客購買機票時所必須繳納的一項費用，這項征收時間超過二十年的收費如今引發了外界的質疑。

財政部于4月17日印發了《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱辦法),提出廢止機場管理建設費,開始征收民航發展基金。 盡管征收的金額以及其他相關條款并未發生變化，但20年來總額將近1000億元的機場建設費究竟流向何方？

建設費轉正引爭議

“首先必須要明確一點，之前一直在收取的機場建設費并非是由民航局或者航空公司收取的，只是民航局清算中心代為征收與清算，如何劃撥調配是由財政部來決定的，”一位民航業觀察人士對外界普遍提出“坐飛機已經買了機票，為何還要交機場建設費”這一質疑給予了回應。

根據財政部17日印發的“辦法”，從4月1日起開始對旅客征收民航發展基金，同時廢止了原機場建設費以及民航基礎設施建設基金。財政部方面介紹說，民航機場管理建設費向乘坐民航國內航班(含國際、地區航線國內段)的旅客征收;民航基礎設施建設基金向使用國家航線資源從事商業運營的航空公司征收。這兩項基金的資金來源不同，但用途基本相同。

按照新的繳費標準，國內及國際航班每名旅客分別需要繳納50元及90元民航發展基金。

財政部一位負責人表示，民航發展基金仍維持了原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的征收范圍和征收標準，沒有額外增加繳費者的負擔。

“辦法”同時指出，民航發展基金屬于政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性基金預算。財政部、中國民用航空局負責對民航發展基金的征收、使用和管理情況進行監督檢查。

在財政部看來，此次對民航系統行政性收費的改制是為了“提高基金征管效率，更好地統籌安排支持民航發展的資金”，并且已經“經國務院同意”。

“這種模糊的收費始終顯得名不正言不順，之前就多次有人曾經提出為什么要旅客在支付機票成本之外還要負擔機場建設的費用，但并未引發太多波瀾。”一位曾經在國有航空公司供職的人士表示，“既然此次改制之后這部分資金被明確提出用于民航業的發展，那么我們有權追問之前繳納的那些費用投向了哪里，效果如何?”

千億資金流向何方?

“事實上，因為國內民航業發展超出預期的速度，即使此前二十年一直在征收機場建設費以及民航基礎設施建設基金，這部分資金也確實投入到了民航基礎設施建設中去了，但對投入的需求仍然是大量存在的，”一位接近民航局的人士19日表示，“現在最關鍵的問題并非是這筆錢還收不收，而是收了之后能不能用到需要的地方。”

自1992年3月，當時的民航總局、(現民航局)財政部、國家物價局聯合下發《關于聽取民航考察團出國考察情況及對民航和機場管理體制深化改革若干意見匯報的會議紀要》的精神，從而正式在全國范圍內統一收取機場建設費。根據財政部以及民航局公布的財務數據以及幾次全國兩會期間相關代表提出的議案中的數據，可以初步得出20年來收取的機場建設費總額將近1000億元。

“收取的機場建設費對民航業基礎設施的建設與發展起到了非常大的作用，特別是在此前相當長一段時期，中央財政收入并不充盈的情況下，這筆資金幫助中國民航業從起步到快速發展乃至成為今天這樣全球民航業重要的一部分有著非常大的幫助。”一位曾經在國有航空公司供職超過十年的業內資深人士坦言，“沒有基礎設施的大規模建設，何談民航發展?十幾年前有多少地方政府能夠拿得出足夠的錢來修建機場?”

前述民航業觀察人士表示，“每年收取的這些費用一部分直接返還給民航局，作為中小機場補貼以及扶持支線航空等促進民航業協調發展的資金，另一部分直接劃撥給地方政府用于發展地方民航業。”

據前瞻資訊數據中心監測顯示，去年全年民航機場管理建設費安排的支出總額為149.02億元，其中中央本級支出為54.36億元，對地方轉移支付則為94.66億元。支付給地方的比例超過了60%。

而中央本級支出的54.36億元最主要的流向為航線和機場的補貼，占到34.13億元，其他還包括機場建設、空管建設等方面的基礎性投入。

根據民航局局長李家祥在2011年全國民航規劃暨機場工作會議上的講話顯示，2010年全國正式運營的175個機場中，有120個虧損，合計虧損額達16.8億元。

“正因為國內經濟發展的不平衡性，民航業發展也存在極大的不平衡，機場建設分布不均，主要城市機場以及主要航線收入占的比重過大，因此適度的補貼有助于培育市場長期穩定地發展。”前述民航業內資深人士表示。

“但在政府財政收入增加，且有大量資金投入到交通基礎設施建設的情況之下，仍然將行政性收費作為資金來源之一，這當然就會引發公眾的質疑，即使你的資金流向沒有問題，”前述人士表示，“在資金的使用和分配上，當然也要遵循一定的原則，不能把京滬穗等一線機場與西部地區二三線城市機場同等對待，國有大型航空公司與支線航空公司同等對待，必須建立一套比較合理的分配機制。”

民航局方面表示將聯合財政部進一步完善“辦法”的相關配套管理制度和實施細則，盡快出臺通用航空補貼、節能減排補貼、貨運航空補貼和前期工作費等辦法。

根據預測，“十二五”時期民航全行業投資規模將超過1.5萬億元，其中基本建設投資將達到4250億元。與此同時，通用航空、國際運輸、航空貨運、科技創新和新技術應用、安全能力建設等薄弱環節也急需政府扶持。民航發展基金將成為推動民航業發展的重要資金來源，發揮至關重要的作用。